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信用研究
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信用研究

信用制度研究理论综述与重构

我国在进一步完善社会主义市场经济体制的过程中,大力建设社会信用体系势在必行,而政府信用则是整个社会信用体系的核心,加强政府信用建设特别是加强地方政府信用建设是构建整个社会信用体系的当务之急。

一、地方政府信用缺失的表现

据有关部门不完全统计,目前我国每年订立的合同约40亿份,合同标的超过140亿元,但平均合同履约率只有50%左右。另据有关部门统计,全国每年生产、销售的假冒伪劣商品货值金额超过2000亿元,三角债金额超过6000亿元。笔者在深入分析这许许多多的失信现象时,却越来越多地发现存在于工厂、商店、乃至个人中的信用缺失问题都与政府的信用缺失有着挥之不去的直接或间接的关系,尤其是一些地方政府中存在着比较突出的信用缺失现象,主要表现为:

诚信意识淡薄。人民政府诚实守信,既是一种负责的施政理念,更是各级政府的为政之道,执政之基。有的地方政府诚信意识淡薄,搞劳民伤财的“形象工程”。如今,统计数字仍然是政绩考核的一个重要方面,受利益驱动,有些数字存在大量水分,诚信缺失。

政策缺乏连续性和稳定性。许多地方为了招商引资,发展地方经济,不顾客观条件,凭空许诺,结果使种种承诺难以兑现。一些党政干部为了追求任职内的政绩,急功近利,追求立竿见影的项目。还有一个普遍性问题就是,一些地方政府官员特别是主要负责人变动频繁,新官不理旧事,一届政府一朝政策。

利益驱动,地方保护主义泛滥。国家财政分灶吃饭,使一些地方政府为了本地区的经济发展和财政收入,禁止外地产品进入本地市场,保护本地企业的市场垄断地位;有些领导人认为,整顿和规范市场经济秩序不能真抓实干,否则会影响当地经济发展;更有甚之,有些地方干部竟为本地企业的制假贩假行为充当保护伞。

二、地方政府信用缺失的原因

政府的信用责任与政府的实际信用能力不匹配

多年来,我们的政府模式基本上延续了“全能政府”的传统政府模式,政府几乎独自承担了全社会的信用责任。巨大的信用责任同政府实际信用能力的冲突,不可避免地使得政府在维护信用方面陷入捉襟见肘的境地。尽管从理论上讲,随着市场化改革的逐步深入,政府职能范围、政府权力边界都已经有了原则性界定,但在实际操作中,在一些地方,政府权力、政府职能及政府信用范围仍可以无限扩张。现实中,政府的实际信用能力受政府实际拥有的物质资源、人力资源、信息资源、信用资源等限制,当政府无限制地扩张自己的职能,承担了范围过大的信用责任时,难以克服的信用能力限制必然导致政府陷入信用危机的困境。一方面,由于政府角色严重错位,政府在行使那些本不应由其行使的职能方面表现出了惊人的低效率,无法真正践诺其盲目许下的信用责任。另一方面,政府将有限的信用资源用于信用责任范围之外的领域,反过来又造成政府责无旁贷的信用责任也难以切实履行,出现了恶性循环。过多的权力不仅使行政官员滥用权力成为可能,更重要的是,这意味着行政官员被赋予了他们不可能实现的责任,其结果必然是政府陷入信用危机。政府的职能范围应当取决于市场和社会的需要,当然,政府本身的能力也是制约政府职能范围的关键性因素。有限政府在处理自身与市场的关系时,必须遵守市场优先的原则,市场先于政府是有限政府的基础,市场延伸到哪里,政府的范围就应该收缩到哪里。

政治委托——代理关系中的信息不对称

在政治委托——代理关系中,由于信息不对称,公众对政府监督约束的困难以及政府本身的利益驱动的自利倾向就会表现为道德风险。只要政治代理人即政府是信息的优势者,拥有一些为政治委托人所不知的信息,而政治代理人的本性中又包含有自私自利的成分,那么,政治代理人就有可能利用其信息优势谋取私利。政府职员所从事的职业,既代表着公共利益,又代表着私人利益,存在着为获取私人利益而侵害公共利益的可能性。可见,政治代理人的利益驱动为道德风险的现实化注入了恒久的动力。道德风险的存在及其现实化是政治代理人对委托利益的背弃,是对政府信用的侵蚀,必然会引发信任危机,导致政府信用问题。制定和实施公共政策是各级政府实现其行政意图的重要途径。转型期地方政府信用缺失与地方政府规制无度,法无常规,导致公共政策发生信用危机有着直接的关联。具体地讲,地方政府规制无度及其导致的公共政策信用危机主要表现在:一是公共政策变动的过度频繁,法无常规,使得公众几乎无法根据公共政策的规定对未来合理预期,公共政策难以得到公众的认同;二是地方政府基于自身利益,随意制定同上级政府的政策相抵触的土政策,导致公众因国家公共政策的相互矛盾而逐步失去对公共政策的信任;三是一些地方政府在同上级政府的博弈中,根据自身利益来决定对上级政府制定的公共政策的取舍态度,合意的执行,不合意的就拒绝执行,这同样破坏了公众对公共政策导向的合理预期。

机制缺失与绩效陷阱

1.现行的公共管理体制未能从制度层面有效地落实政府对公众的责任以及公众对政府的监督制约能力,是地方政府及其官员的失信行为难以得到及时、有效制止的重要原因。首先,公共管理和公共政策的制定、实施缺乏应有的透明度,使公众对地方政府产生隔阂心理甚至对立情绪,这破坏了政府与公众相互之间的信任与合作。其次,由于现行的公共管理体制缺乏健全有效的政府作用责任机制,使得地方政府及地方官员的种种失信行为难以得到明确认定。最后,现行的行政监督体制所存在的种种局限,如监督主体与行政主体权力、地位的非对称性,信用监督的法律依据不明确等,客观上造成了行政主体的失信行为难以受到各种监督主体的有效制约。

2.现行官员选拔体制的弊端,也是导致政府信用缺失的又一个重要原因。首先,自上而下选拔委任官员的权力资源配置方式,客观上形成了官员只需对上负责的局面。这种制度使得一些官员为取悦上级官员不惜欺上瞒下。其次,由于选拔委任制无法建立全面和客观公正的官员业绩考核体系,在实际操作过程中往往只能以简单的经济增长数字作为官员业绩考核的主要参数。这种激励结构导致一些急于升迁的官员将政府的注意力和资源全部投注于对经济绩效的追求,而不是放在地方民众迫切需要解决的问题上。最后,在现行干部体制的约束下,一些地方为片面追求官员的年轻化,或出于调动官员积极性的目的,对官员职位进行过于频繁的变动,并硬性规定官员职务晋升资格的年龄上限。这些制度化的约束条件,导致他们盲目追求公共政策和行政行为的短期效应,竭泽而渔并陷入欲罢不能的“绩效困境”。

三、地方政府信用体系的构建

加强信用建设,规范信用秩序,已成为改革和发展的迫切要求,整顿和规范信用秩序,应该把加强政府信用建设,构建诚信政府放在首要位置。

切实转变政府职能

各级政府要全面履行职能,在继续搞好经济调控,加强市场监管的同时,更加注重履行社会管理和公共服务职能,特别要加快建立健全各种突发事件应急机制,提高政府应对公共危机的能力。要加快政企分开,进一步把不该由政府管的事交给企业、社会组织和中介机构,更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。变过去的全能政府为有限政府,政府对市场失灵的领域进行有限管理,从而使政府更容易信守诺言,取信于民。政府只有真正成为一个合格的裁判员,其信用度才能得到各个社会阶层的认可。

树立新型权力观

建设行政道德,提高行政官员的道德素质,诚信意识。政府机关工作人员必须树立新型的权力观,政府的一切权力属于人民,政府的一切权力必须服务于人民。法律是维护道德的底线,也是维护政府诚信的底线。长期以来,政府管理主要依靠政策而不是法律,使行政行为缺乏一致性、连贯性、稳定性,从而有很大的任意性,而依法行政也是政治文明的重要标志。因此,政府的管理手段要从依靠政府转向依靠法律,只有依法管理,依法办事的政府,才能在民众中树立起威信。

建立政府信用评估制度

政府信用评估制度包括政府信用信息征集、政府信用信息管理、政府信用信息审查申请、政府信用评级、政府信用信息发布等制度,体现公平、公正的原则,要尽可能减少信息的非对称态势对政府信用建设造成的壁垒效应。在具体操作上,可采用上级政府的监察部门作为地方政府信用监管部门,结合政风行风建设,建立政府信用评估制度,推动地方政府的信用建设。

坚持政府科学民主决策

行政决策是国家行政机关依据法定权力履行职能,对国家和社会公共事务作出决定。因此,建立政府决策的科学化、民主化、法制化机制至关重要。通过进一步完善听证制度,公众参与、社会公示、专家论证和政府决策相结合的决策机制,提高政府决策透明度,促进政府决策与公民知情权的统一,保证决策的科学性、权威性和正确性。凡是政府在决定重大事项特别是关系群众切身利益问题,涉及社会突出、敏感问题时,都应当说明政府决策的道理;所有重大决策,都要在深入调查研究,广泛听取意见,进行充分论证的基础上,由集体讨论决定。

建立政府失信惩罚制度,增大失信成本

政府失信的初始动机在于其失信的成本小于可预见的最终获取的收益,因此,有效的政府失信惩罚机制的功能是,使失信者清楚地认识到,其付出的代价要大于他所得到的实际利益和好处。政府失信惩罚大致包括以下几个方面:司法、检察、监察机关对政府失信行为人进行制裁,强化失信者对失信行为的后果记忆;政府信用评估机构收集司法、检察、监察机关对政府失信行为的调查报告,并使之在社会传播;司法、检察独立,司法、检察机关保持与政府机关的距离。

建立对政府信用的舆论监督制度

舆论监督应包含两个层面:保持对政府信用变化的敏感,适时提出批评和建议,积极配合政府信用信息的征集工作;在全社会范围内推广信用理念,NGO组织、高等院校和新闻媒体应主动付出努力。

 
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