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浙商时讯

《上海市社会信用条例》今起施行

源点
今天
,10月1日,《上海市社会信用条例》正式实施。这部魔都出品的信用地方法规,在起草阶段就得到很多关注,出台后更是颇受好评。

2017年是地方信用立法元年。在上海之前,湖北于3月出台了《湖北省社会信用信息管理条例》,河北的《河北省社会信用信息条例》9月28日下午表决通过,将于2018年1月1日起实施。最新的消息,9月30日上午,《浙江省公共信用信息管理条例》表决通过,亦将于2018年1月1日起实施。

先行者值得敬佩。加上2011年陕西省出台《陕西省公共信用信息条例》,有5个省市的信用地方立法走在了全国前列。

今天我们还推了另一篇内容,是同在今天开始施行的《深圳市公共信用信息管理办法》,属于地方政府规章,大家可以一起看看。

附转一篇来自上海社科院林圻的文章,表达我们对国家社会信用立法的期待。摘自《上海人大月刊》2017年第8期。

起承转合,层峦叠嶂,永远不可预知的魔都

合法审慎地用好社会信用

林圻(上海社会科学院)

经过市人大常委会的充分审议、立法工作团队的细致打磨、专家学者的深度研讨,不断廓清误解、凝聚共识,《上海市社会信用条例》正式入列,加入本市地方性法规方阵。6月23日,条例经市十四届人大常委会表决通过,将于今年10月1日起施行。条例的顺利通过令人鼓舞,良法还需善治,条例的贯彻落实更值期待。

遵循“社会信用”基本概念,谨防信用泛化

条例制定过程中,有观点表达了对社会信用立法搞成“公民道德档案”之忧,这源于对“社会信用”概念的误读。正如“犯罪”这一概念在社会学领域有其“反社会行为”的含义、在文学领域可作为形容手段恶劣、后果严重的修辞手法,但进入法律领域,必须坚持社会危害性、刑事违法性和应受处罚性这三点特征。同样,对于“社会信用”这一本条例创设的概念,不应仅仅理解为“诚实守信”,而应严格将其界定为“具有完全民事行为能力的自然人、法人和非法人组织(以下统称信息主体),在社会和经济活动中遵守法定义务或者履行约定义务的状态”。一项悖德行为,是否落入违背“社会信用”的框框,当取决于该行为是否已被相关法律法规作出否定评价,或者被当事人之间的合同所规制。与其说信用立法搞成所谓道德档案,不如说是“(部分)违法违约行为档案”。

对当事人作出“是否守法履约”的判断,是严肃的法律行为,需要有关机关通过相应的法定程序作出具有公定力、执行力的法律结论。若经司法程序认定,则应以司法裁判文书为证;若经行政程序认定,则应以体现具体行政行为的行政文书为证,切忌以“现场认定”“违法嫌疑”等取而代之。只有这样,才能防止“信用”泛化、异化。

遵循“目录管理”科学方式,明确归集边界

违法违约的事项纷繁复杂不胜枚举,社会信用条例不可能作出一一列示,哪些事项应当记入信用平台?条例给出的答案是“实施目录管理”。条例所称的“失信行为”,应理解为“目录内的”违法违约行为。“目录”的编制应当遵循合法、审慎、必要的原则。条例从编制要求和编制程序两方面作了规定。

条例要求,法律、法规对某些违法事项纳入目录已作出规定的,该法律、法规规定的其他违法事项不得纳入,否则不合立法本意。法律、法规未规定但行政机关根据管理实际认为应当记入平台的信息,应当注意以下三点:

第一,不忘“社会信用”这一基础定义,记入的信息必须是“社会信用信息”,也就是判断信息主体守法履约情况的信息,指明信息主体违法,得指明违反某法某条,指明其违约,也得道出违反某约某条;

第二,归入目录的须为“某一种”违法违约行为,而非“某一次”违法违约行为,以杜绝随意性和选择性;

第三,履行条例规定的正当程序。

遵循“信息保护”法定要求,权衡公私利益

所谓“失信人”,在本条例的语境下,不能简单地说是“不诚信的人”,而是“违法违约的人”,再结合当下实务,可进一步缩小为“曾做出过列入‘本市公共信用信息目录’行为之人”。在民法总则的背景下,尤其需要权衡好自然人的个人信息保护和社会公共利益之间的关系。若该自然人的违法行为已受行政处罚,根据行政处罚法第四条确立的公开原则,行政处罚应当公开,但其个人信息仍需适当保护;若该自然人的违法行为并非应受行政处罚的行为且不产生行政责任,则不适用行政处罚法,如需公开,应另行寻找法律基础;若该自然人的违约行为已为生效裁判所认定,根据审判公开原则,向社会公开当无疑义;若该自然人的违约行为为生效仲裁所认定,根据仲裁保密原则,向社会公开则需谨慎。

在厘清“归集、公开、查询与运用”这四个概念时,仍需注意,信息归集并不等同于信息公开,信息查询意味着向查询者公开。本人查询自己的信息,当然可以进行。公民查询他人信息,必须获得信息主体本人授权。行政机关查询他人信息,应当“根据行政管理的需要确定关联的社会信用信息查询事项”,并说明该事项与查询单位的关联性。

遵循“权限+关联”惩戒底线,开展信用约束

“人的连坐”这一传统法律糟粕早就被扫入历史的垃圾堆,在某种意义上,探索“事的联动”路径,是本次立法甚至也是社会信用体系建设的根本性命题。现行的行政处罚制度,着眼于剥夺违法者的既有利益(已有的资格、财产、自由等);而信用惩戒制度,立足于限制失信者的期待利益(将来获得某种行政给付、行政授益等),因此客观上起到了管制的功效,成为了行政管理过程中内在的需求侧动力。条例对此保持了必要的定力和谨慎,并不画蛇添足地规定哪些行为应受惩戒,也不刻舟求剑般规定如何惩戒,而将这一任务交由单行规则完成,但划出了“权限范围”和“关联性”作为行政部门开展信用惩戒的底线。

“法无规定不可为”,行政机关以具体行政行为为载体作出信用惩戒措施时,应当严格依照法律、行政法规的规定。行政机关以抽象行政行为为载体作出管理措施时,也须作出类型化安排:

其一,所作出的抽象行政行为应当在该机关的权责范围和裁量限度之内。

其二,因为按照条例对“社会信用”的定义,“没有不良信用记录”包括了“无任何犯罪记录”+“无任何违法记录”+“无任何违约记录”,所以若是在授益性收集整理象行政行为(如制定某项荣誉称号的评选规则等)中体现信用惩戒,务必将“关联性”作为第一要求,避免在此类规范性文件的表述中出现诸如“没有不良信用记录”之泛泛用语,有必要正面具体列明“多久之内没有哪几种多大程度的违法违约行为”,且此类违法违约行为应与授益事项相匹配、相关联。

其三,若是在负担性抽象行政行为(如制定行政处罚规则等)中体现信用惩戒,也有必要与现行行政裁量权基准制度做好衔接,将相对人的信用状况纳入考量因素,成为行政裁量权基准的一部分(如条例第三十条规定,对失信主体,行政机关在法定权限范围内可以采取降低信用等次、列为重点监管对象等惩戒措施)。

从规范性文件到规章再到法规,上海的社会信用立法始终走在全国的前列。制定条例的贡献在于将概念上升为制度、将理念细化为规则,条例的实施价值在于将制度落地为治理模式,将规则体现为行为方式。

 
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